存款准备金制度改革猜想

　　存款准备金率是中央银行重要的货币政策工具，央行每次降准或升准都会引起市场广泛关注。

　　中国人民银行2月13日发布的《2024年第四季度中国货币政策执行报告》指出：“存款准备金制度的改革和完善，始终围绕服务于宏观调控的核心使命。未来，中国人民银行将继续根据经济金融形势变化和金融市场发展情况，进一步完善存款准备金制度，发挥好存款准备金工具的政策调控功能。”

　　这意味着存款准备金制度将迎来改革。界面新闻记者采访了解到，其背景主要是当前金融机构加权存款准备金率已降至6.6%，离5%的底线已较近，改革的方向可能为：取消5%的底线或适当下调至3%，将中短期国债纳入存款准备金，优化定向降准考核方式等。

　　需要注意的是，在中国货币政策框架逐步向价格型转轨的过程中，作为数量型工具的存款准备金率的作用进一步下降，政策利率等价格型工具的信号意义凸显。

　　5%的底线取消或适当下调

　　存款准备金是指金融机构为保证客户提取存款和资金清算需要而存放在中央银行的款项，中央银行要求的存款准备金占其存款总额的比例就是存款准备金率。比如存款准备金率是10%，客户在银行存入100元存款后，银行需要将10元存入中央银行。

　　存款准备金率的初始意义在于保证商业银行的支付和清算，之后逐渐演变成为货币政策工具——中央银行通过调整存款准备金率影响金融机构的信贷扩张能力，从而间接调控货币供应量。

　　中国早在1984年就建立了存款准备金制度。2001年加入WTO后，中国国际收支持续顺差，外汇大量流入，人民银行被动购汇吐出大量基础货币，银行体系过剩流动性不断积累。

　　为此2003年9月至2011年6月人民银行先后32次上调存款准备金率，平均存款准备金率从6%提升至20.1%，以“锁住”过多的流动性，这被当时的央行行长周小川提炼为“池子论”。

　　2013年后，随着国际收支趋向均衡，外汇占款渠道供给的流动性明显减少，人民银行先后29次下调存款准备金率，平均存款准备金率从20.1%降至6.6%。

　　“过去一段时期，较高的存款准备金率为我国币值稳定和防通货膨胀作出了重要贡献。降准操作也可以理解成把过去通过提高准备金率‘冻结’的流动性给释放出来。”接任周小川的易纲2022年在金融街论坛上表示。

　　央行数据显示，当前金融机构加权存款准备金率已降至6.6%，其中大型银行、中型银行、小型银行分别为8%、6%、5%，小型银行包括4000多家农村商业银行、农村合作银行、农村信用社和村镇银行等。

　　值得注意的是，小型银行的存款准备金率在2021年已降至5%，此后6次降准小型银行存准率均未调整。据界面新闻记者整理，也就是从2021年开始，央行降准公告明确指出“不含已执行5%存款准备金率的金融机构”。

　　市场认为，某种程度上5%可以视为法定存准率的底线，当前金融机构加权平均存准率为6.6%，离5%仅差160BP，在既有框架下降准空间已大幅收窄。

　　中证鹏元研发部宏观及REITs研究负责人吴进辉表示，建议将5%的底线取消或者适当下调（比如降至3%），否则很多中小银行无法通过降准获得长期资金，因为小型银行的法定存准率为5%，近几次已没有纳入降准范围。随着债券利率的持续走低，从利差的角度看，固定守住5%的线意义并不大，根据经济金融情况调整的必要性比较大。

　　中国社会科学院学部委员李扬也在多个场合谈及存款准备金率制度改革。他在2024年的一场论坛上表示，本世纪以来存款准备金制度被很多国家的央行认为是行政化的调控手段，总的改革趋势是实行零准备。对于我国而言，存款准备金制度改革应有序展开。

　　在2022年的一场论坛上，李扬建议，改革法定存款准备金率制度，继续降准到3%左右。今后主要依靠公开市场操作来进行货币政策的量价调控，借以实现货币政策操作框架的现代化转型。

　　将中短期国债纳入存款准备金

　　除了“底线”调整外，存准准备金率改革还有一些新的方向。天风证券首席固收分析师孙彬彬表示，央行明确进一步完善存款准备金制度，方向可能是扩充纳入准备金的资产品种和范围。

　　孙彬彬称，存款准备金率是央行调控流动性投放的主要工具之一，也是银行能否扩表的关键所在，目前一方面是银行准备金率已经不高了，另一方面是超储率低可能限制商业银行对实体的支持程度。要解决上述问题，就需要扩充纳入准备金的资产范围。

　　一般而言，可作为存款准备金的资产限定为商业银行在中央银行的存款，但在有些国家，一些高流动性的资产（如库存现金和政府债券等）也可以作为存款准备金。

　　今年1月，中国外汇交易中心主办的《中国货币市场》发表的一篇文章就建议，允许把中短期国债纳入到法定存款准备金。比如当前法定存款准备金率为6.60%，若允许把中短期国债纳入到法定存款准备金，假定纳入比例不超过存款总量的0.6%，一家银行的存款总额为100亿元，按照6.6%的法定存款准备金率计算，则准备金账户可以调整为不少于6亿元资金和不超过价值0.6亿元的国债。

　　文章称，银行向央行缴纳的现金类法定存款准备金可以看作“无息”资产，而中短期国债作为法定存款准备金则把“无息”资产转化为了“有息”资产，且相较于超额准备金利率具备明显的价格优势，在资产端可以产生一部分额外的收益，这在一定程度上可以缓解银行的净息差压力。

　　国家金融监管总局的数据显示，2024年9月末商业银行净息差为1.53%，相比上年同期下降20BP。这一息差水平已突破了《合格审慎评估实施办法（2023年修订版）》中自律机制合意净息差1.8%的临界值。

　　吴进辉还建议，可优化定向降准标准。以前定向降准主要考察金融机构“三农”、小微贷款的投放情况，后续可能纳入“五篇大文章”和“新质生产力”等领域落实情况，以激励金融机构加大对特定领域的支持。

　　所谓“定向降准”，指针对某特定领域或行业进行的货币政策调整。与全面降准相比，定向降准更具有针对性，有利于将金融资源更好地投放到薄弱环节。在2023年中央金融工作会议后，“五篇大文章”成为银行机构重点支持的领域。

　　人民银行原西安分行鱼飞霞等人2021年通过比较国际经验提出中国存款准备金制度改革的建议：择机适度缓慢降低存款准备金率；根据不同负债品种的流动性差异，实施差别化存款准备金率；对于活期存款或交易性存款等流动性高的负债，可设计较高存款准备金率；根据利率市场化进程尝试发挥准备金利率的调控作用等。

　　存准率作用下降

　　存款准备金率调整在过去是一个“大杀器”，但是在中国货币政策框架逐步向价格型转变的过程中，央行不断弱化存款准备金率等数量型工具的作用。当前存款准备金率的调整仅是一种流动性管理工具，而不是货币政策方向的变化，与此同时政策利率等价格型工具的信号意义凸显。

　　一般而言，货币政策工具主要包含价格型、数量型两种。价格型工具是指调节各种货币政策工具利率的方式，包括政策利率、LPR等。数量型工具则是指直接调节数量或规模的措施，包括存款准备金率的调整、逆回购操作量、国债净买入等。早前中国货币政策调控数量型和价格型工具并重，但近年来更加重视价格型工具。

　　《2021年四季度货币政策执行报告》指出，观察流动性松紧程度最直观、最准确、最及时的指标是市场利率，判断货币政策姿态也应重点关注公开市场操作利率等政策利率，以及市场利率在一段时间内的总体运行情况，而不宜过度关注流动性数量以及公开市场操作规模等数量指标。

　　央行行长潘功胜2024年6月在陆家嘴论坛上表示，未来还可以继续优化货币政策中间变量，逐步淡化对数量目标的关注。需要把金融总量更多作为观测性、参考性、预期性的指标，更加注重发挥利率调控的作用。

　　这背后是新的利率传导机制形成：人民银行通过调整政策利率（7天逆回购操作利率），影响货币市场利率（如同业存单利率）和债券市场利率（如国债收益率），并影响存贷款利率，进而促进消费和投资，提升社会总需求，支持经济发展。

　　从国际上看，西方发达经济体货币政策的中间目标发生转变，美国、英国、澳大利亚、加拿大等都不再将货币供应量作为货币政策的中间目标，其中一些更是直接采用通货膨胀目标，在此环境下存款准备金政策的重要性被削弱。

　　此外，随着公开市场及公开市场业务工具的发展，一些工具也能投放中长期流动性，起到和降准类似的效果。比如央行可以通过中期借贷便利MLF、买断式逆回购投放中期流动性，通过国债净买入释放长期流动性。

　　比如2016年初，银行间流动性趋于紧张，市场预期央行可能会降准应对，但当时汇率贬值压力比较大的时候，央行投放6000亿中期借贷便利（MLF）应对。

　　时任央行首席经济学家马骏解读：“央行提供6000亿元以上的中期流动性，有替代降准作用的含义。如过度采用降准措施，可能导致对短期利率过大的下行压力，不利于稳定资本流动和汇率”。