“顶层设计”进一步畅通“募投管退”良性循环政府投资基金将迈入高质量发展期

　　本报记者吴晓璐

　　近日，国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》涵盖基金设立、募资、运行、退出全流程，旨在构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，促进政府投资基金高质量发展。

　　在发展壮大长期资本、耐心资本方面，《指导意见》提出，合理确定政府投资基金存续期，发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用，积极引导全国社会保障基金、保险资金等长期资本出资。在需要长期布局的领域，可采取接续投资方式，确保投资延续性。

　　接受采访的专家认为，政府资金是创投基金最大的出资来源。畅通政府投资基金退出渠道是促进行业“募投管退”良性循环的重要一环，有助于吸引更多长期资本、耐心资本进入。

　　北京股权交易中心（以下简称“北股交”）相关负责人在接受《证券日报》记者采访时表示，《指导意见》突出政府引导和政策性定位，同时明确了区域性股权市场作为服务政府投资基金份额转让的场所，厘清了私募基金份额与产权交易的业务边界，有助于区域性股权市场进一步提升服务股权投资的能力，帮助政府投资基金畅通退出渠道。

　　实现资金循环利用

　　财政部有关负责人答记者问时表示，政府投资基金的退出对实现资金循环利用，优化资源配置，促进产业升级具有重要意义。

　　2024年4月份，国务院印发的《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》提出，进一步畅通“募投管退”循环，发挥好创业投资、私募股权投资支持科技创新作用。

　　2024年6月份，国务院办公厅印发的《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》提出，“发挥政府出资的创业投资基金作用”“系统研究解决政府出资的创业投资基金集中到期退出问题”。

　　规范基金退出管理方面，《指导意见》提出，完善不同类型基金的退出政策。基金管理人应建立基金退出管理制度，制定退出方案。

　　按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。谈及两类基金退出的侧重点，赛诺佳易（北京）国际商务咨询有限公司创始人国立波在接受《证券日报》记者采访时表示，创业投资类基金往往采用母子基金的模式，存续周期比较长，退出难度和压力也更大，侧重点在于如何更好指导子基金层面的退出；产业投资类基金更多采用直投模式，在退出方面有一定优势，重点在于如何实现直投项目层面的退出。

　　完善退出渠道

　　目前来看，政府投资基金可以通过并购、S基金、回购、清算等多种方式退出。从国外创投市场来看，并购、S基金是创投机构的主要退出方式。

　　《指导意见》提出，鼓励发展私募股权二级市场基金（S基金）、并购基金等。完善多层次资本市场体系，提高新三板和区域性股权市场服务股权投资的能力，拓宽政府投资基金退出渠道。

　　近年来，随着区域性股权市场开启私募股权和创业投资份额转让试点，S基金在国内不断发展。2020年底以来，证监会先后在北京、上海、广东、浙江、宁波、江苏、安徽等七个地方区域性股权市场试点私募股权和创业投资份额转让，拓宽了LP（有限合伙人）退出渠道，为S基金参与基金份额转让提供了平台。

　　2024年以来，多地掀起设立S基金热潮。安徽、湖南、天津、河南、四川等地纷纷宣布设立首只S基金。

　　从S基金成交来看，据公开数据统计，截至2024年底，北京和上海累计完成基金份额转让和质押293单（笔），实现资金融通规模达689.05亿元。

　　北股交相关负责人表示，区域性股权市场作为多层次资本市场体系的重要组成部分，通过新三板挂牌“绿色通道”及“公示审核”机制，为政府投资基金投资的科创企业提供精准、高效的资本市场服务。

　　并购重组方面，近年来，证监会进一步优化重组政策环境，激发并购重组市场活力。尤其是2024年9月24日证监会发布《关于深化上市公司并购重组市场改革的意见》（以下简称“并购六条”）以来，A股并购重组明显回暖。另外，自“并购六条”发布以来，越来越多的上市公司选择参与设立并购基金。据同花顺iFinD数据统计，2024年，A股有273家上市公司发布公告称将参与设立并购基金，预计募资规模上限合计超过4200亿元。

　　此外，2024年以来，地方政府亦纷纷参与设立并购基金。如2024年12月份，上海市人民政府办公厅发布的《上海市支持上市公司并购重组行动方案（2025—2027年）》提出，用好100亿元集成电路设计产业并购基金，设立100亿元生物医药产业并购基金。

　　优化转让流程和定价机制

　　当前，转让流程和估值定价是政府投资基金通过S基金退出所面临的两大难题。《指导意见》提出，完善基金退出机制。政府投资基金应在收益分配、损失分担等方面公平维护各方出资人利益，保护社会资本合法权益。探索简化项目退出流程，优化政府投资基金份额转让业务流程和定价机制，推动完善政府投资基金评估体系，构建更加畅通的退出机制。

　　北股交相关负责人认为，优化政府投资基金份额转让业务流程和定价机制，可以从三方面入手，一是明确政府投资基金份额转让的场景和条件，明确在何种情况下应采用份额转让方式退出，避免“不敢转、不愿转”；二是明确政府引导基金份额转让的场所、定价、交易流程等，比如何种情况下可以协议转让，何种情况下应通过区域性股权市场基金份额转让平台进行市场化转让，是否需要评估，评估是否需要备案，以及公示时间要求等，避免“不会转”；三是明确政府引导基金份额折价转让的情形和要求，并配套相应的考核机制，比如评估价低于成本价是否可以转让，未征集到意向受让方如何折价交易，折价交易履行什么样的流程等，避免“不能转”。